۶ چالش مهم دولت پزشکیان در لایحه بودجه ۱۴۰۴

تیتر۲۰- چند روز قبل نخستین جلسه ستاد تهیه و تدوین لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در سازمان برنامه و بودجه برگزار شد و در این جلسه گزارش‌هایی از سوی معاونت هماهنگی برنامه، بودجه و نظارت در خصوص «ساختار تدوین لایحه بودجه سال 1404»، «جهت‌گیری‌های کلان بودجه 1404»، «تکالیف بودجه‌ای مندرج در برنامه هفتم پیشرفت» و «بخشنامه بودجه سال 1404»، ارائه شد.

از سوی دیگر در هفته گذشته در جلسه کمیسیون هماهنگی و تلفیق لایحه بودجه سال 1404 کل کشور مجلس شورای اسلامی، گزارش‌های امور تخصصی درخصوص درآمدهای مالیاتی در بودجه سال 1404، تحولات شاخص‌های جمعیتی، عملکرد مولدسازی، چارچوب پیشنهادی برای ساماندهی و اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی و چارچوب احکام تبصره‌های بودجه سال 1404 مورد بحث و بررسی قرار گرفت.

طبق روال سالهای گذشته، نزدیک به 2 تا 3 ماه دیگر نخستین لایحه بودجه دولت چهاردهم به مجلس ارائه خواهد شد، بر این اساس با برگزاری جلسات ستاد بودجه سازمان برنامه و همچنین بعد از ابلاغ بخشنامه بودجه 1404 فرایند تدوین لایحه بودجه 1404 به‌شکل رسمی در این سازمان آغاز شده است.

در قانون بودجه 1401 یکی از بزرگترین تغییرات مرتبط با حوزه ارزی و بودجه‌ای کشور لحاظ گردید و ارز 4200تومانی واردات کالاهای اساسی حذف شد، این موضوع به یکی از چالش‌برانگیزترین اقدامات دولت سیزدهم بدل گردید و تبعات آن تا آخرین روزهای دولت نیز تداوم داشت، در واقع با توجه به فرابخشی بودن دامنه بودجه سنواتی و اثرات ویژه آن در حوزه‌های مختلف اقتصاد، حساسیت‌ها روی خروجی قانون بودجه بسیار جدی است.

نهایت در آذر ماه امسال لایحه بودجه دولت چهاردهم به مجلس ارائه خواهد شد و بر اساس کلیاتی که در بخشنامه بودجه 1404 به‌عنوان نخستین گام در طراحی لایحه بودجه دیده می‌شود، فعلاً تنها در خصوص مدل پلکانی افزایش حقوق کارمندان دولت توافق شده است و در مورد چالشهای مختلفی که بودجه سال آتی درگیر آن خواهد بود پیش‌بینی خاصی انجام نشده است، بر همین اساس گروه اقتصادی خبرگزاری تسنیم در ادامه به چالشهای مختلف مرتبط با لایحه بودجه 1404 می‌پردازد.

1 ـ ناترازی و کسری بودجه/ روایت معاون اول از ناترازی 1000همتی

ماجرای کسری منابع نسبت به مصارف قطعی و غیر قابل چشم‌پوشی حداقل در دو دهه اخیر معضل اصلی نظام بودجه‌ریزی کشور و یکی از سرمنشأهای تورم متعارف اقتصاد ایران بوده است، بر این اساس سازوکار نحوه تأمین درآمد پایدار برای هزینه‌های قطعی و صرف‌نظر از درآمدهای موهومی یکی از موارد جدی است که بودجه‌نویسان سازمان برنامه در هفته‌های پیشِ‌رو با آن درگیر خواهند بود.

در مورد کسری بودجه جدیدترین اظهارنظر مسئولان دولت مربوط به معاون اول رئیس جمهور است، به‌گفته محمدرضا عارف؛ "کسری‌ای که الآن در وسط سال با آن مواجه‌ایم حدود هزار همت است."

یکی از چالشهای مهم بودجه‌ریزی دوری از درآمدهای موهومی است. درآمدهای مالیاتی و تعرفه‌ای، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی سه جزء تشکیل‌دهنده منابع بودجه می‌باشند که بیش‌برآوردی غیرواقعی در هر یک از این سه جزء عامل شکل‌دهنده درآمدهای موهومی در بودجه می‌باشد. سوابق بودجه‌ریزی در نیمه دوم دهه 90 و در زمانی که آقای پورمحمدی در معاونت سازمان برنامه فعالیت داشت ماجرای بیش‌برآوردی درآمدهای نفتی را در ذهن ناظران یادآوری می‌کند.

2 ـ تخمین دولت چهاردهم از درآمدهای نفتی 1404 چقدر است؟

درآمدهای نفتی کشور در سالهای اخیر روند رو به افزایشی داشته و از 35 تا 50 میلیارد دلار نیز رسیده است، همین درآمدهای قابل‌توجه نفتی و پوشش کسری تراز گمرکی یکی از دلایل مهم دوری دولت از اقدامات اصلاحی پرهزینه مثل افزایش قیمت بنزین بوده است. آمارها نشان می‌دهد در حالی که در سال گذشته کسری تراز گمرکی کشور به 17 میلیارد دلار رسیده بود اما به‌نظر می‌رسد به‌لطف درآمدهای قابل‌توجه حاصل از صادرات نفت تراز تجاری کشور با اختلاف قابل‌توجهی مثبت بوده است.

در بودجه سنواتی نیز قیمت جهانی نفت و برآورد اولیه از میزان فروش و درآمدهای ارزی ناشی از صادرات نفت یکی از پایه‌های مهم بودجه‌نویسی محسوب می‌شود. به‌طورکلی درآمدهای نفتی جزء اصلی مؤلفه واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای محسوب می‌شود. به‌صورت عرفی در یک دهه اخیر تقریباً یک‌سوم منابع بودجه دولت از محل واگذاری دارایی سرمایه تأمین می‌شود.

بر این اساس با توجه به انتخابات ریاست‌جمهوری پیشِ‌رو در آمریکا و تأثیرات احتمالی خروجی این انتخابات بر فروش نفت سؤالی که وجود دارد این است؛ آیا مانند دهه 90 به بودجه‌های چندسناریویی درمورد درآمدهای نفتی باز خواهیم گشت؟

3 ـ سیگنال نرخ ارز در بودجه

عبدالناصر همتی وزیر اقتصاد دولت چهاردهم از نخستین روزهای حضور در این وزارت‌خانه خواستار تغییر جهت‌گیری ارزی دولت و بانک مرکزی شده است. بعد از شوک حذف ارز ترجیحی به‌نوعی سیاست ارزی دولت و بانک مرکزی نیز تغییر کرد و مدل ارز تک‌نرخی به سیاست تثبیت ارزی تغییر کرد و نرخ ارز واردات کالاهای اساسی 28500 تومان و نرخ تأمین ارز کالاهای واسطه‌ای تولید، نرخ نیمایی نزدیک به 40 هزار تومان تعیین شد، حالا وزیر اقتصاد خواستار نزدیک شدن نرخهای چندگانه ارزی شده است و بر این اساس هیچ بعید نیست که به‌زودی شاهد افزایش نرخ ارز نیمایی باشیم. افزایش نرخ ارز نیمایی به‌سرعت در محاسبات بودجه تأثیر خواهد گذاشت، به‌عنوان مثال هم‌اکنون نرخ تسعیر ارز صندوق توسعه ملی (و شرکتهای دولتی دیگر) بر مبنای نرخ نیما محاسبه می‌شود. طبق احکام برنامه هفتم توسعه حداقل 40 درصد منابع ارزی حاصل از صادرات نفت به صندوق توسعه ملی تعلق خواهد داشت.

از سوی دیگر اگر قرار باشد تخصیص ارز 28500تومانی واردات کالاهای اساسی در بودجه 1404 تثبیت شود، عملاً درآمدهای نفتی دولت با این نرخ تسعیر خواهد شد. بررسی‌ها نشان می‌دهد ارز واردات کالاهای اساسی از سال 1401 به این سو روند نوسانی داشته است اما سعی دولت کاهش هرچه بیشتر اقلام مشمول ارز ترجیحی بوده است، بر این اساس رقمی بین 10 تا 15 میلیارد دلار در این حوزه تخصیص خواهد یافت که درآمد ریالی آن رقمی بین 300 تا 400 هزار میلیارد تومان خواهد بود، این درحالی است که هرگونه تعدیل نرخ ارز ترجیحی جدای از تبعات مرتبط با شوک ارزی و تورمی، می‌تواند درآمدهای ریالی جدیدی برای دولت ایجاد کند و کسری ساختاری بودجه را برای کوتاه‌مدت التیام دهد.

4 ـ بودجه دوم و مسئله هزینه‌های بدون کنترل هدفمندی‌ یارانه‌ها

در بیش از یک دهه اخیر تبصره مرتبط با هدفمندی یارانه‌ها به‌عنوان یکی از اجزای بسیار مهم بودجه سنواتی مورد توجه دولت و مجلس بوده است. در این تبصره کلیه درآمدهای ناشی از فروش داخلی و صادراتی فرآورده‌های نفتی در سمت منابع قرار گرفته است و در سوی دیگر هزینه‌هایی مثل یارانه نقدی 300 و 400 هزار تومانی، یارانه کمک‌معیشتی مستمری‌بگیران کمیته امداد و بهزیستی، یارانه ریالی داروخانه‌ها در قالب طرح دارویار و هزینه‌های قابل توجه دیگری از جمله هزینه 200 هزار میلیارد تومانی خرید تضمینی گندم در سمت مصارف تبصره هدفمندی یارانه‌ها قرار دارند. جزئیات تبصره هدفمندی یارانه چه در بخش منابع و چه در بخش مصارف به‌قدری حساسیت‌برانگیز است که از این تبصره به‌عنوان بودجه دوم یا بودجه هدفمندی یاد می‌شود.

به‌عنوان نمونه‌ای از مناقشات مرتبط با یکی از مصارف تبصره هدفمندی، داود منظور، رئیس سابق سازمان برنامه و بودجه، اخیراً در یک توئیت از قیمت خرید تضمینی گندم به‌میزان 20500 تومان در هر کیلوگرم انتقاد کرده است و تلویحاً آن را زیاد عنوان می‌کند، این مقام ارشد دولت سیزدهم تأکید کرده است که قیمت نرخ خرید تضمینی گندم، علی‌رغم کاهش قیمت جهانی آن در سال جدید، افزایشی 17درصدی داشته است، این توئیت به یک توئیت دیگر اشاره دارد که قیمت جهانی گندم را حدود 0.2 دلار در کیلوگرم بیان می‌کند.

از سوی دیگر با توجه به اینکه منابع هدفمندی یارانه‌ها عمدتاً از فروش داخلی فرآورده‌های نفت و گاز تأمین می‌شود، نرخ عرضه بنزین یکی از درآمدهای مهم بودجه هدفمندی قلمداد می‌گردد، بر این اساس باید دید که آیا بودجه‌نویسان سازمان برنامه سناریوی خاصی در حوزه افزایش قیمت بنزین دارند یا خیر، جدای از درآمدها یکی از مناقشات مهم اقتصاد ایران ناترازی سوخت، قاچاق بنزین و گازوییل و واردات سالیانه 2 تا 3 میلیارد دلاری بنزین است، در واقع این رقم نیز در مصارف مرتبط با هدفمندی یارانه‌ها گنجانده می‌شود و یکی از عوامل ناترازی بودجه سنواتی قلمداد می‌گردد.

5 ـ واکاوی حکم‌رانی اقتصادی دولتها؛ تمرکز بر افزایش درآمدهای مالیاتی یا تورم‌زایی ارزی

در دولت سیزدهم تمرکز قابل‌توجهی روی افزایش درآمدهای مالیاتی دولت وجود داشت. همان‌طور که در جدول زیر مشاهده می‌شود تا سال 1402 درآمدهای مالیاتی دولت از محدوده 1000 همت عبور کرده است. درآمدهای مالیاتی در نیمه دوم دهه 90 روند متعادلی داشته است و ارقامی مثل رشد 9درصدی تا حداکثر 29درصدی در خصوص افزایش کل درآمدهای مالیاتی دیده می‌شود، این درحالی است که درآمدهای مالیاتی دولت در سال 1400 حدود 53 درصد، در سال 1401 حدود 75 درصد و در سال 1402 حدود 64 درصد افزایش یافته است.

همان‌طور که اشاره شد دولت سیزدهم تأکید ویژه‌ای روی افزایش درآمدهای مالیاتی داشته است، این رویکرد با انتقادهای ریز و درشت همراهان دولت چهاردهم نیز مواجه بود، حالا با تغییر دولت باید دید که آیا جهت‌گیری مالیات‌ستانی در بودجه نیز تغییر خواهد کرد یا خیر، در این بین یک سؤال دیگر نیز پیشِ‌روی مسئولان مرتبط با حوزه بودجه‌ریزی کشور وجود دارد، این‌که؛ اگر قرار است روند فزاینده درآمدهای مالیاتی که به‌طور حتم آثار رکودی در اقتصاد به‌همراه دارد متوقف شود، دولت برنامه خاصی برای مدیریت هزینه‌های خود در اختیار دارد یا خیر؟ این سؤال مهمی است که قبل از تدوین نهایی چارچوب لایحه بودجه بایستی به آن پاسخ داده شود.

ذکر این نکته نیز ضروری است که در سالهایی که روند افزایش درآمدهای مالیاتی دولت در محدوده زیر نرخ تورم بوده است، عمدتاً با شوکهای ارزی و افزایش مجدد نرخ تورم مواجه بوده‌ایم. اگر از شوک ارزی سال 1401 صرف‌نظر کنیم، ثبات نرخ ارز در محدوده 60 هزار تومان در یکی دو سال اخیر نیز مؤید این موضوع بوده است، بر این اساس به‌نظر می‌رسد یکی از نقاط افتراق دولتها در دو یکی دو دهه اخیر جهت‌گیری آنها در خصوص تأمین درآمدهای بودجه‌ای از محل رشد نرخ ارز تا مالیات‌ستانی پرفشار بوده است.

6 ـ بودجه 1404 و مسئله بورس

بازار سهام از سال 1399 به این سو شرایط بسیار آشفته‌ای را پشت‌سر گذاشته است و با وجود افزایش مداوم نرخ تورم سرمایه‌های خرد بسیاری از سهامداران همچنان در وضعیت زیان‌دهی قرار دارد. مسئله بهره مالکانه معادن، نرخ خوراک پتروشیمی و عوارض صادراتی از جمله عوامل مهمی است که معمولاً تکلیف آنها در لایحه بودجه مشخص می‌شود و اثر قابل‌توجهی در روند سودسازی شرکتهای بورسی دارند. ماجرای افزایش نرخ خوراک پتروشیمی در میانه اردیبهشت ماه سال قبل و شروع روند ریزشی شاخص کل یکی از چالشهای بزرگ بازار سرمایه را رقم زد.

حال باید دید دولت چهاردهم که تأکید ویژه‌ای بر حمایت از بازار سرمایه و سهامداران بورس داشته است، چه سیاستی را در قبال احکام و نرخ‌های اثرگذار بر بورس در لایحه بودجه 1404 خواهد داشت./تسنیم